裁判要旨：在具有明显功利性的具体行政行为的审查过程中，要严格审查程序要件，并充分考虑具体行政行为做出的背景，对于为了降低拆迁阻力、达到拆迁目的，在特定时期做出的具体行政行为，在时限上要予以否定，对程序上有瑕疵的坚决依法撤销，对给被拆迁人造成的损失依法全面赔偿，通过法院的判决促进依法行政，修补违法行政在法治社会进程中造成的负面影响。

一、首部

（一）判决书字号：黑龙江省北安市人民法院（2016）黑1181行初12号行政判决书。

（二）案由：行政撤销。

（三）诉讼双方

    原告谷余，男，1948年2月20日出生，现住北安市。

委托代理人谷万山（系原告之子），男，1970年2月10日生，现住北安市。

被告北安市综合行政执法局。

法定代表人于海波，职务局长。

委托代理人迟宝胜，该局副局长。

委托代理人陈冰，该局法制办主任

（四）审级：再审。

（五）审判机关和审判组织

审判机关：黑龙江省北安市人民法院。

合议庭组成人员：审判长：李佳林；人民陪审员：杨海鹰 吕占芝

（六）审结时间：2017年6月23日

二、诉辩主张

（一）具体行政行为

2012年6月14日北安市房产管理局作出北房发[2012]32号《关于撤销谷余产权证照的决定》。该决定以无规划许可证等办理要件，不符合办照条件为由，撤销谷余取得的原产籍号：124/1×××，面积52.89㎡的房屋所有权证。2012年6月26日北安市综合行政执法局作出北综执限拆字[2012]第030626003号《限期拆除决定书》并送达原告，告知原告你的房屋未取得《建设工程规划许可证》的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令你于2012年6月27日前将房屋（52.89㎡）自行拆除，逾期将依法实施强制拆除。同年6月28日北安市综合行政执法局作出北综执强拆字[2012]第030628002号《强制拆除决定书》。主要内容如下：谷余的房屋未取得建设工程规划许可证的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。本局已于2012年6月26日向你下达了北综执拆字[2012]第030626003号《限期拆除决定书》，责令你于2012年6月27日前将违法建筑房屋（52.89㎡）拆除。鉴于你在规定期限内未改正上述违法行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，现决定于2012年6月28日对你的违法建筑房屋实施强制拆除。同日被告将原告上述房屋强制拆除。

（二）原告诉称

1、确认被告行政强制拆除行为违法，依法撤销被告下发的北综执强拆字[2012]第030628002号决定书。2、要求被告因其违法拆除房屋52.89㎡，给原告造成直接经济损失286452.24元。3、要求被告承担由此发生的诉讼等一切费用及造成的一切经济损失。理由如下：一、北安市综合执法局强制拆迁原告房屋，严重违法违纪。1、被告拆除原告房屋理由是该房屋未取得建设工程规划许可证，但原告的该房屋有《土地使用权证》、《房屋所有权证》，《房屋所有权证》是在1987年3月6日合法取得的，该房屋在是公房，房改后变为原告个人所有，并不是原告后建的，所以原告无需取得建设工程规划许可证。2、被告拆除依据是《中华人民共和国城市规划法》自2008年1月1日起施行，是在原告取得房屋所有权证多年后施行的，根据法不溯及既往的原则，行政机关不应用新出台的法律去约束以前行为，故被告适用法律错误。3、2011年1月21日《国有土地房屋征收与补偿条例》施行，废除了行政强迁，改由行政机关向法院申请强制执行，以“司法强迁”取代了“行政强迁”，2012年4月9日最高法发布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》并确立了“裁执分离”为主的强制执行方式，并自2012年4月10日起施行，而被告违反上述规定对原告四证俱全的房屋实行强制拆除，严重违法，给原告造成重大经济损失。4、综合执法局对原告四证俱全的房屋实行非法强迁，是官商勾结产物，执法局领导为了开发商的利益，违法行政，法理难容。而且开发商的执照是一种违法挂靠行为，应追查责任。二、综合执法局应承担强迁给原告造成的一切经济损失。1、原告房屋52.89㎡，按每平方米5416.00元计算（比照该区域估价公司公示他人房屋价格），直接经济损失为286452.24元。2、每月租房费（临时安置费）1000.00元，从2012年6月至本案结案共计59000.00元。3、搬家费补助800.00元。4、原告上访费用6000.00元，两人共三次。5、由于被告强行拆迁造成原告爱人陈淑珍脑出血，要求被告给付医疗费和精神损害抚慰金200000.00元。原告提供的证据如下：1、北房执字第5×××号房产执照；2、原告房屋的土地使用证；3、被征收房屋价格初步评估结果的公示；4、残缺不全的房屋征收部门的公告；以上证据证明被拆除房屋有房照和土地使用证，与原告一起被拆迁房屋价格，作为赔偿原告房屋损失的依据。

（三）被告辩称

一、原告要求撤销北安市综合行政执法局下发的北综执强拆字[2012]第030628002号决定书无依据。我局认为：北安市综合行政执法局具有行使城乡规划方面的处罚权。2012年6月25日我局收到北安市房产管理局下发的《关于撤销谷余产权证照的决定》（北房发[2012]32号），文件认定你所有的房屋52.89平方米，无规划许可证办理要件，不符合办照条件。所以原告是在未取得《建设工程规划许可证》的前提下擅自建设房屋，虽房屋已完成建设，但违法建设房屋的行为是事实，原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定。我局依据规定对原告下达《限期拆除决定书》要求原告在规定的期限内自行拆除违法建设的房屋，鉴于原告在规定的期限内未能自行拆除违法建设的房屋且影响城市规划的实施，因此我局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定对原告的房屋实施强制拆除。拆除过程依据准确、程序合法。二、要求被告赔偿因其违法拆除房屋52.89平方米，给原告造成直接损失286452.24元的理由无依据。我局认为：原告要求赔偿强制拆除造成的经济损失不成立，因原告的房屋属违法建设的房屋，所以依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四的规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。所以按照规定，我局强制拆除原告的违建房屋属于纠正其违法建设行为并且强制拆除过程是按照相关规定进行的并没有给原告造成经济损失更涉及不到赔偿。三、要求被告承担由此发生的诉讼等一切费用及造成的一切经济损失无依据。我局认为：纠正违法建设行为是维护《中华人民共和国城乡规划法》权威性和严肃性，法律是严肃的，法律是公正的，在执行法律过程中我局严格依据法律规定的要求组织实施并没有给原告带来经济损失，所以就不存在承担原告经济损失的问题。综上所述：原告的起诉理由不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的具体行政行为。

被告北安市综合行政执法局向本院提供了以下证据：1、北房发[2012]35号《关于撤销谷余产权证照的决定》；2、立案审批表；3、限期拆除决定书；4、送达回证；5、强制拆除决定书；6、送达回证；7、结案登记表。以上证据证明原告房照被撤销的事实；案件已履行了立案审批和结案登记程序；制作并向原告送达了限期拆除决定书和强制拆除决定书。

本院依职权调查的证据：1、（2016）黑11行终43号行政判决书、（2016）黑11行终44号行政判决书、（2016）黑11行终45号行政判决书；2、房屋拆迁产权调换协议书；3、北安市人民政府房屋征收公告；4黑龙江中明房地产估价有限公司房地产估价结果表；5黑龙江中顺明德房地估价有限责任公司房地产估价结果表；6现滨河花园商住小区22层，每层每平方米的市场销售价格。证据1证明原告与被告北安市房产管理局房产管理行政撤销一案，经终审判决，原告胜诉；证据2证明预建滨河花园商住小区的被拆迁户张义林（乙方）与拆迁人北安市弘北房地产开发有限公司（甲方）签订了房屋拆迁产权调换协议书，搬迁补助费、临时安置费、产权调换安置房屋、无照房屋补偿费达成协议；证据3证明2015年11月19日北安市人民政府对祥和公园东地块（一期）实施旧城改造项目，对此地块范围内的房屋依法征收并发布公告，祥和公园东地块（一期）在黑龙江省农垦总局北安分局中心医院东侧。证据4证明原告的52.89㎡房屋，在被拆扒前，由黑龙江中明房地产估价有限公司估价为每平方米1760.00元；证据5证明祥和公园东地块（一期）在黑龙江省农垦总局北安分局中心医院东侧，该地块范围内的房屋，由黑龙江中顺明德房地估价有限责任公司估价为每平方米从1736.00元至2257.00元不等。证据6证明现滨河花园商住小区22层，每层每平方米的市场销售价格为1楼4000.00元，2楼-6楼为3500.00元，7楼以上每增1楼增加50.00元，平均每平方米为3831.81元。

经庭审质证，对被告北安市综合行政执法局提交的证据，原告对以下证据有异议，对证据1我已经立案诉讼了；对证据3有异议，我的房屋合法不应拆除；不认可证据5，我的房屋证、照齐全，没有理由强制拆除；原告对被告提交的其它证据没有异议。对原告提供的证据，被告认为证据1已被房产局撤销；证据2与本案无关；对证据3、4有异议，体现不出是住宅和商服，房屋地点体现不出是哪；被告对本院依职权调查的六个证据均无异议。原告对本院依职权调查证据1、2、3、6无异议；对证据4、5有异议，认为价格做的太低。

三、事实和证据

北安市人民法院经审理查明，原告谷余被拆除房屋面积52.89㎡，房屋的用途为住宅，位于黑龙江省农垦总局北安分局中心医院西侧（和平区17委）。原北安市建设局于2010年7月发布拆迁公告对此区域实施拆迁，预建滨河花园商住小区，原告与拆迁人北安市弘北房地产开发有限责任公司未达成拆迁安置协议。2012年6月14日北安市房产管理局作出北房发[2012]32号《关于撤销谷余产权证照的决定》。该决定以无规划许可证等办理要件，不符合办照条件为由，撤销谷余取得的原产籍号：124/1×××，面积52.89㎡的房屋所有权证。2012年6月26日北安市综合行政执法局作出北综执限拆字[2012]第030626003号《限期拆除决定书》并送达原告，告知原告你的房屋未取得《建设工程规划许可证》的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令你于2012年6月27日前将房屋（52.89㎡）自行拆除，逾期将依法实施强制拆除。同年6月28日北安市综合行政执法局作出北综执强拆字[2012]第030628002号《强制拆除决定书》。主要内容如下：谷余的房屋未取得建设工程规划许可证的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。本局已于2012年6月26日向你下达了北综执拆字[2012]第030626003号《限期拆除决定书》，责令你于2012年6月27日前将违法建筑房屋（52.89㎡）拆除。鉴于你在规定期限内未改正上述违法行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，现决定于2012年6月28日对你的违法建筑房屋实施强制拆除。同日被告将原告上述房屋强制拆除。

另查明，原告谷余与被告北安市房产管理局房产管理行政撤销一案，于2015年11月9日诉至本院，本院于2016年4月20日作出（2015）北行重字第2号行政判决书，撤销被告北安市房产管理局于2012年6月14日作出的北房发[2012]32号《关于撤销谷余产权证照的决定》，下判后，原、被告均上诉，黑河市中级人民法院于2017年3月14日作出（2016）黑11行终44号行政判决书，驳回上诉，维持原判。

再查明，原告的52.89㎡房屋，在被拆扒前，由黑龙江中明房地产估价有限公司估价为每平方米1760.00元，预建滨河花园商住小区的被拆迁户123户。2015年11月19日北安市人民政府对祥和公园东地块（一期）实施旧城改造项目，对此地块范围内的房屋依法征收并发布公告，祥和公园东地块（一期）在黑龙江省农垦总局北安分局中心医院东侧。该地块范围内的房屋，由黑龙江中顺明德房地估价有限责任公司估价为每平方米从1736.00元至2257.00元不等。2010年9月13日，预建滨河花园商住小区的被拆迁户张义林（乙方）与拆迁人北安市弘北房地产开发有限公司（甲方）签订了房屋拆迁产权调换协议书，约定，甲方补偿乙方搬迁补助费为800.00元(两次)，附属物（门斗、仓房、偏厦）每平方米按150.00元补偿，临时安置费每月300.00元；产权调换安置房屋，甲方用于产权调换的房屋为期房，将乙方安置到滨河花园小区一号楼二单元503室，建筑面积55平方米，其中51.09㎡内甲乙双方互不结算差价；上靠户型3.91㎡，按本体价格1245.00元每平方米，计4868.00元，乙方应补调换房屋超面积款：4868.00元。现滨河花园商住小区22层每层每平方米的市场销售价格为1楼4000.00元，2楼-6楼为3500.00元，7楼以上每增1楼增加50.00元，平均每平方米为3831.81元。原告被拆迁的52.89㎡房屋要求被告每平方米按5416.00元计算补偿，为证明这一主张，原告向本院提供了一张残缺不全的公告和被征收房屋价格初步评估结果公示，王成文的37.56平方米、砖木结构房屋，每平方米评估为5416.00元,从这两个证据看，证明不了王成文的房屋是预建滨河花园商住小区的被拆迁户。

 四、判案理由

    黑龙江省北安市人民法院审理认为：被告于2012年6月28日作出北综执强拆字[2012]第030628002号《强制拆除决定书》，并依据该决定书于当日将原告52.89㎡的房屋实施了强制拆除。该决定书认定的事实是原告的房屋未取得《建设工程规划许可证》，所依据的证据是北安市房产管理局作出北房发[2012]32号《关于撤销谷余产权证照的决定》，该决定以无规划许可证等办理要件，不符合办照条件为由，撤销谷余取得的房屋所有权证。而被告作出强制拆除决定时《关于撤销谷余产权证照的决定》才作出十四天并未发生法律效力，所以被告作出的强制拆除决定所依据的主要证据不足。另外被告作出的《强制拆除决定书》写明：“如你不服本决定，可以在收到本决定书之日起60日内向北安市人民政府申请行政复议，也可以在三个月内直接向北安市人民法院提起诉讼。”而被告在此决定书尚未发生法律效力的情况下即拆除了原告合法的房屋，并且被告在作出强制执行决定前，未按照《行政强制法》的规定制作和向当事人送达书面催告书，催告当事人履行义务。因此，被告作出的北综执强拆字[2012]第030628002号强制拆除决定主要证据不足、程序违法，应予撤销。被告对原告房屋实施的强制拆除行为因据以执行的强制拆除决定被撤销，故应确认为违法。被告作为行政机关应当依法行政，行政机关对其具体行政行为侵犯公民、法人或其它组织的合法权益造成的直接损失应承担赔偿责任。该直接损失应包括拆迁赔偿费、安置补助费、搬迁补助费。现被告无适当房屋与原告进行产权调换，对原告的被征收房屋的补偿，应参照就近区位新建商品房的价格，以被征收人在房屋被征收后居住条件、生活质量不降低为宜。结合本案，应以滨河花园商住小区现行的市场销售价格平均每平方米3831.81元为补偿依据，原告的房屋建筑面积为52.89㎡，原告应得赔偿款合计202664.43元。安置补助费、搬迁补助费被告应参照预建滨河花园商住小区的被拆迁户与拆迁人达成的房屋拆迁产权调换协议约定给付原告。原告向本院提供了一张残缺不全的公告和被征收房屋价格初步评估结果公示，因为这两个证据证明不了王成文是预建滨河花园商住小区的被拆迁户，该证据缺乏证据的真实性、关联性、合法性，本院不予采信。原告的上访费用及医疗费和精神损害抚慰金诉请不是因强制拆除行为造成的直接损失，不属于赔偿范围，不予支持。

五、定案结论

依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、第九条、第三十六条第（八）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（三）项、第七十六条之规定，判决如下：

一、确认被告北安市综合行政执法局于2012年6月28日强制拆除原告谷余房屋的行为违法；

二、撤销被告北安市综合行政执法局于2012年6月28日作出北综执强拆字[2012]第030628002号《强制拆除决定书》；

三、限被告北安市综合行政执法局于本判决生效之日起15日内赔偿原告谷余52.89㎡房屋损失202664.43元；

四、限被告北安市综合行政执法局于本判决生效之日起15日内赔偿原告谷余安置补助费17400.00元（每月300.00元，从2012年7月至2017年5月，共计58个月）；

五、限被告北安市综合行政执法局于本判决生效之日起15日内赔偿原告谷余搬迁补助费400.00元（一次）；

六、驳回原告谷余的其他诉讼请求。

案件受理费50.00元由被告负担。

六、解说

本案涉及的问题是在房屋征用、拆迁过程中曾一度普遍存在的问题，也是老百姓对政府行政行为的功利性、随意性的最大诟病。老百姓的房屋存在多少年了，没有任何部门去审查是否有《建设工程规划许可证》等各种证件，相应职能部门在应依法履行的职责时一直在沉睡，而一旦涉及到拆迁行政机关瞬间苏醒，为达到降低拆迁阻力的目的，在多年前的行政行为中寻找各种理由，随意性的做出具体行政行为，达到拆迁的目的，与依法行政的要求相悖，在群众中造成的影响十分恶劣。

本案就是典型的功利性具体行政行为，原告谷余被拆除房屋系建设多年具有产权证照的住宅房屋。原北安市建设局发布拆迁公告对此区域实施拆迁，预建滨河花园商住小区，原告与拆迁人北安市弘北房地产开发有限责任公司未达成拆迁安置协议。再次过程中北安市房产管理局作出北房发[2012]32号《关于撤销谷余产权证照的决定》。该决定以无规划许可证等办理要件，不符合办照条件为由，撤销谷余房屋所有权证。北安市综合行政执法局作出《限期拆除决定书》、北安市综合行政执法局作出《强制拆除决定书》并将原告房屋强制拆除。在原告房屋建成后在房屋产权证照的办理中并未因无《建设工程规划许可证》受阻，且达成拆迁协议的房屋亦无人审查《建设工程规划许可证》。而对于未能达成拆迁补偿协议的原告行政部门沉睡多年的权利选择性的苏醒了，并迅速的撤消了自己颁发的证书，相关部门依据该具体行政行为就这么将原告的房屋强制拆除了，这是典型的功利性具体行政行为。

正是基于这种功利性被告的具体行政行为带着急迫性，在被告作出强制拆除决定时《关于撤销谷余产权证照的决定》才作出十四天并未发生法律效力时即作出强制拆除决定。并且被告在写明：“如你不服本决定，可以在收到本决定书之日起60日内向北安市人民政府申请行政复议，也可以在三个月内直接向北安市人民法院提起诉讼。”的《强制拆除决定书》尚未发生法律效力、在作出强制执行决定前，未按照《行政强制法》的规定制作和向当事人送达书面催告书的情况下即拆除了原告合法的房屋。故被告作出的强制拆除决定主要证据不足、程序违法，应予撤销。

被告作为行政机关应当依法行政，行政机关对其具体行政行为侵犯公民、法人或其它组织的合法权益造成的直接损失应承担赔偿责任。该直接损失应包括拆迁赔偿费、安置补助费、搬迁补助费。

       作者：迟晓然